Perú: Economía y Tributación



Video: Perú: Economía y Tributación

 Programa: Sucedió en el Perú
 Fuente: Televisión Nacional del Perú

Historiadores Invitados:

✍ Javier Tantaleán
 Carlos Contreras
 María Isabel Remy 

Relator:

Trabajo Inca
Trabajo Inca: Ayni
Perú: Economía y Tributación

En el mundo andino, el Estado se fue formando progresivamente, asumiendo funciones de cohesión social claramente reconocidas por la población. En este proceso apareció la tributación. La gente trabajaba en obras ordenadas por el poder político y algunas veces entregaba productos especiales de su región. El tributo siempre ha sido una clave de la organización política, porque expresa un pacto entre la población y el Estado. Los impuestos revelan cuánto la sociedad está dispuesta a pagar y a cambio de qué servicios brindados por el Estado.

En el mundo andino anterior a la conquista, un gran unificador de las costumbres fue la verticalidad. El territorio andino es muy quebrado y no hay espacios planos. Por el contrario, el paisaje está compuesto por extensiones pequeñas, muchas veces en laderas inclinadas en distintos pisos ecológicos. La fragmentación de las tierras obliga al campesino a una elevada movilidad. Afortunadamente, las sociedades del pasado tuvieron la llama que facilitó las caravanas y los desplazamientos de bienes. Para superar el reto de una formación natural muy quebrada, los grupos étnicos andinos tenían su gente dispersa por un territorio discontinuo, que incluía enclaves en distintas alturas. En vez de concentrarse en pocos puntos, como en la actualidad, en el mundo antiguo, las personas estaban dispersas por todo el territorio y cubrían todos sus pequeños espacios productivos. Otro elemento unificador del mundo andino fue la organización del trabajo. Para encarar una naturaleza tan compleja es preciso cooperar entre unidades domésticas. Por ejemplo, se hallaban comunidades serranas que disponían de chacras cocaleras en las quebradas que corren a los ríos selváticos. Esas chacras eran cultivadas por algunos integrantes de la comunidad, cuya función era producir la coca necesaria para todos. Los campesinos que bajaban a un piso ecológico más caliente, regresaban a su comunidad y encontraban que entre todos habían cultivado sus chacras y tenían papa y maíz suficiente a cambio de la coca que portaban. Del mismo modo, algunas unidades domésticas cuidaban el ganado comunal trabajando como pastores en los pisos de altura. Así, la misma comunidad tenía un núcleo serrano y tierras agrícolas y ganaderas en dos pisos ecológicos: la ceja de selva y la puna.

Para que el sistema funcione, el principio que guiaba los intercambios entre las personas era el ayni o reciprocidad. Yo hacía por ti, exactamente lo mismo que tú hacías por mi. Cada unidad doméstica requiere la colaboración de sus pares y el sistema busca la colaboración gracias a faenas rotatorias. Por ejemplo, para voltear la tierra de una parcela o para construir la vivienda de una nueva pareja se necesita el concurso de muchos trabajadores a la vez. En todos estos casos existen normas que regulan el intercambio. En otras ocasiones, toda la comunidad trabaja para algún propósito colectivo de impacto local y era conocida como minga. Por ejemplo, limpiar andenes y sistemas de riego. Finalmente, había ocasiones cuando el Estado solicitaba mano de obra para propósitos mayores, como conformar el ejército o tejer para los depósitos reales o para cuidar los caminos reales. En esa oportunidad el trabajo se llamaba mita.

Mina de Castrovirreina - Huancavelica
Mina de Castrovirreina 
Pasada la conquista, el gran organizador del virreinato fue Francisco de Toledo, quien proyectó antiguas costumbres al servicio del nuevo régimen colonial. Toledo empleó la antigua institución de la mita para imponer una pesada carga en provecho de la economía mercantil. E ra una tributación en trabajo que debían pagar los indios en virtud a su condición de nación derrotada. Un indio de cada siete debía trabajar durante un año en diversas actividades que estaban establecidas por las autoridades españolas. El trabajo más temido fue el minero, porque muchos mitayos fallecieron a causa de la rudeza de las labores. Dos minas concentraban a los mitayos: Huancavelica y Potosí. Ésta última era el cerro rico de la plata y fue extraordinariamente productiva durante 150 años. Durante su apogeo financió buena parte de la prosperidad española y cimentó su posición como potencia en el Viejo Mundo. En segundo lugar se hallaba Huancavelica. Era una mina de mercurio, también llamado azogue, que a su vez era un producto indispensable para amalgamar la plata. Es decir, en Potosí obtenían plata gracias a que recibían mercurio de Huancavelica. Su importancia se redoblaba porque era la única mina de su tipo que existía en el Nuevo Mundo. La mita colonial fue una forma de abaratar la mano de obra. En las minas no se pagaban salarios y no se formó clase obrera, sino un ejército de campesinos que se turnaban. A cada indio le tocaba este trabajo obligatorio cada siete años. Así, empresarios privados españoles recibían una significativa colaboración del Estado virreinal, consistente en fuerza de trabajo indígena casi gratuita para sus negocios privados. Ese fue el pesado tributo que pagaron los indios a causa de la conquista.

Pero, la mita no fue el único impuesto al que estaba afecto la población peruana de era colonial. Durante los siglos XVI y el XVII gobernaron los reyes españoles conocidos como Habsburgo, que impusieron un sistema tributario desordenado y cuya recaudación era dispersa. Al llegar el siglo XVIII hubo un cambio de dinastía en España; los reyes austriacos fueron reemplazados por la dinastía de los Borbones originada en Francia. Los nuevos reyes llevaron adelante una profunda reforma tributaria, que redujo los impuestos a unos pocos conceptos, aumentando las tasas e impulsando el cobro efectivo. Los nuevos rigores fiscales provocaron numerosas revueltas en el mundo andino a lo largo del siglo XVIII. Fueron establecidas aduanas en el interior del país y los productos agrícolas de la tierra fueron incorporados al pago de la alcabala. Es decir, los alimentos que no habían pagado el equivalente al moderno IGV, fueron incorporados a la tributación.

Al producirse la independencia se abolió el tributo indígena, pero poco después se restableció y, junto a los derechos de aduana, fue el soporte de las finanzas del naciente Estado republicano. De este modo, la República nació de forma equívoca, obligando a la población indígena a seguir pagando el impuesto que los reconocía como sometidos a la condición de colonizados. Las tres cuartas partes de la población no eran reconocidas como iguales por los organizadores del primer Estado republicano. La postración inicial de la república se mantuvo hasta que el guano inició un primer ciclo de expansión de la economía en los años 1840. En ese momento se pagó la deuda externa y también la deuda interna. Este último proceso fue muy controvertido y hubo fundamentadas acusaciones de corrupción que motivaron una guerra civil entre Echenique y Castilla, que accedió al poder apoyado por los liberales. En este período se liberó a los esclavos y, lejos de pagarles una compensación, se retribuyó a los antiguos propietarios.

Inicialmente el guano fue exportado por casas comerciales británicas, que manejaban el comercio internacional de la república naciente. Pero, Castilla no renovó los contratos con estas casas inglesas, por el contrario, para llevar adelante el negocio, se formó una compañía peruana que reunía a empresarios locales. Desde 1860 y a lo largo de esa década, el negocio del guano estuvo en mano de consignatarios nacionales. Este grupo económico formó los primeros bancos peruanos, invirtió en modernizar las haciendas de la costa y en promover la exportación del azúcar y algodón. Pero, el guano también acarreó problemas económicos. En primer lugar, trajo elevada inflación y como consecuencia hubo mucha tensión social. El país profundizó su fragmentación. Peor aún, el guano hizo que muchos sectores económicos alternativos pierdan interés. Por ejemplo, la minería de Cerro de Pasco no recibió inversiones en este lapso. En efecto, aunque en los años del guano hubo mucho dinero en el Perú no se renovó la explotación de las minas del centro, que habían sido muy rentables a lo largo de todo el siglo XVIII y lo volverían a ser a fines del siglo XIX. La clase propietaria tuvo dinero y careció de mecanismos para transformarlo en capital. Los consignatarios le prestaban al gobierno y se daba la paradoja de un Estado enriquecido pero endeudado con los concesionarios de su fortuna.

En 1869, el gobierno del presidente José Balta anuló los contratos con los consignatarios nacionales del guano; tuvo que librar una ardua batalla política emprendida por su ministro de Hacienda, Nicolás de Piérola, entonces un joven de treinta años sin conexiones con la elite económica. La clase alta fue muy perjudicada, pero en el momento, el Estado ganó en independencia económica. Por otro lado, ese contrato convirtió al financista francés, Auguste Dreyfus, como único intermediario del Estado peruano para la venta del guano en el exterior. Esa condición de monopolista le permitió manejar la renta guanera y el Estado pronto descubrió que carecía de la autonomía económica soñada, peor aún había pasado a depender de uno solo y además extranjero. Las ganancias del guano se invirtieron sobre todo en construir ferrocarriles y, en potenciar las actividades del Estado republicano. Pero, estas ganancias extraordinarias fueron muy mal administradas y hubo elevada corrupción, por lo que acabó en una sonada bancarrota cuando se desató la crisis mundial de los años 1870. El Perú interrumpió sus pagos por deuda externa y quedó inerme frente al estallido de la Guerra del Pacífico. Lo que había comenzado como el sueño del encuentro del tesoro, terminó como la pesadilla de la invasión extranjera.

La reconstrucción económica de post guerra empezó con el contrato Grace, que saneó la deuda externa. Este contrato firmado en 1889 entregó enormes concesiones a los propietarios de los bonos de la deuda externa, que el país había dejado de pagar hacía 15 años. Por esas razones fue muy contestado y hubo grandes tensiones políticas antes de su aprobación por el Parlamento. Algunos años después, en 1895, Nicolás de Piérola derrotó al militarismo, encarnado en aquella oportunidad en Cáceres y dio curso a una profunda reforma tributaria, de la cual prácticamente nace la modernidad del Estado peruano en la materia. Asimismo, estableció la Sociedad Recaudadora de Impuestos, a través de la cual el Estado centralizó las recaudaciones. En 1905, bajo el segundo civilismo, esta entidad fue transformada en la Caja de Depósitos y Consignaciones, institución que tuvo larga duración hasta ser la base del Banco de la Nación , constituido durante el primer gobierno de Fernando Belaunde. Con la Caja de Depósitos y por más de medio siglo, el Estado peruano se asoció con los bancos privados para organizar el cobro de los tributos. Los bancos comerciales formaron una empresa recaudadora que contrató con el Estado, que le otorgó la concesión a cambio de un porcentaje de lo recaudado.

Por otro lado, Piérola creó el Ministerio de Fomento que modernizó la participación del Estado en la economía. Asimismo, este ministerio le confirió calidad técnica a los planes de obras públicas. Entre otras iniciativas se halla la modernización de la legislación de minas y comercio. Esas normas estimularon el gran ciclo de inversiones extranjeras de capital que estaba comenzando. Del mismo modo, durante este período se organizaron las sociedades empresariales nacionales más importantes: comercio, minería, industrial y agraria, que fortalecieron la influencia empresarial sobre el Estado. El mundo entero vivía una fase de gran expansión del capitalismo, motivada por la incorporación de la electricidad a la manufactura y una nueva fase de la revolución industrial.

Luego del gobierno de Piérola, su sucesor dio paso al predominio del partido civil por más de una década. La elite peruana de aquella época logró hacer coincidir el poder político con el económico, confluyendo dos fuerzas que dieron origen a un tipo de Estado democrático, aunque dirigido en exclusividad a la clase alta. El dominio civilista afrontó varios retos económicos y una gran prueba se desató cuando estalló la I Guerra Mundial. En ese momento, José Pardo reformó la estructura tributaria, introduciendo un impuesto directo a la exportación de materias primas. Con anterioridad a esta norma, las exportaciones habían pagado un impuesto invariable por concesión o por hectárea. Así, La ley tributaria de Pardo fue el inicio de los impuestos directos al valor de la exportación.

No obstante, el civilismo acabó en una seria crisis que dio paso al oncenio, 1919-1930. El largo mandato de Leguía fue la primera gran intervención del Estado en el siglo XX para guiar a la sociedad hacia el progreso. Antes, el desarrollo económico era concebido como responsabilidad del empresariado y el Estado debía intervenir sólo para realizar obras de infraestructura. Leguía tomó conciencia que ese esquema no estaba funcionando y decidió gobernar poniéndose al mando de una gran transformación, orientada a la modernización, pero ejecutada desde arriba, gracias al impulso del Estado. Leguía firmó doce operaciones de endeudamiento externo que hicieron crecer la deuda pública de 9 millones de libras esterlinas en 1919 a 32 millones en 1929. El gobierno obtuvo préstamos para contratar obras públicas, en ocasiones suntuarias e improductivas, que dieron origen a procesos de corrupción cada vez más profundos. Así, el Perú fue muy vulnerable al shock externo producido por el derrumbe de la bolsa de valores de Nueva York. Sánchez Cerro se pronunció desde Arequipa en agosto de 1930 y abrió un nuevo ciclo político, caracterizado por las repercusiones de la crisis mundial. En medio de grandes dificultades económicas y enorme turbulencia política, el gobierno invitó a la misión presidida por Edwin Kemmerer para cooperar con la reforma monetaria y bancaria del Perú. En 1931 esta misión preparó un conjunto de leyes decisivas: la creación del Banco Central de Reserva, de la Contraloría General de la República y la Ley de Bancos que incluye la organización de la Superintendencia de Bancos. En mayo de 1931, apenas promulgadas las leyes Kemmerer, se agravó la crisis del presupuesto nacional. Las finanzas del Estado eran insuficientes debido a la crisis que redujo sensiblemente los impuestos a la exportación y el impuesto a las ventas. Por ello, el gobierno suspendió el pago de la deuda externa, aliviando la balanza de pagos y abriendo un nuevo período de ostracismo nacional de los mercados financieros externos.

Benavides asumió el poder después del asesinato de Sánchez Cerro en 1933, definiendo un patrón político para diversos gobiernos conservadores del siglo XX. Esto es, liberalismo económico y autoritarismo político, combinado con una política populista con sectores pobres. A lo largo de los treinta, los agroexportadores que tenían gran influencia política se opusieron a una reforma tributaria que financiara el crecimiento del presupuesto público. Ellos querían un Estado pequeño y liberal. Al llegar la II Guerra Mundial, el país era gobernado por Manuel Prado, quien tuvo una política más desarrollista y atenta al mercado interno que su predecesor. Prado creó las corporaciones nacionales de desarrollo en un afán de fomentar el crecimiento nacional inducido moderadamente por el Estado. Asimismo, diversas leyes de los cuarenta aumentaron el impuesto a la ganancia y a la movilización de capitales. En paralelo, se aumentaron los tributos a la exportación buscando que equivalgan al 10% de la ganancia empresarial. En 1935 la suma de los impuestos a la exportación más el impuesto a la renta financiaba el 18% del presupuesto, mientras que esa misma suma llegaba al 43% en 1945. A continuación, el gobierno de Bustamante, 1945-1948, afrontó una tormenta política y una política económica que derivó en gran desorden, abriendo el paso al golpe de Manuel Odría.

Odría adoptó el liberalismo económico más extremo, en contraste con las políticas públicas de la década anterior. Fueron abandonados los controles de precios y de divisas habiéndose retornado a las medidas favorables a los exportadores. En 1952, Odría reinició los pagos de deuda externa. Esa medida permitió recuperar la confianza del mercado internacional; gracias a lo cual, la inversión extranjera directa alcanzó la entonces enorme suma de US$ 800 millones. Odría también promulgó un nuevo Código de Minería, que estimuló la inversión extranjera en el sector. Además de los incentivos tributarios contenidos en esta ley y la plena libertad de cambios que se había decretado en 1949, había excelentes precios gracias a la Guerra de Corea iniciada en 1950. De este modo, a partir de los cincuenta, el crecimiento económico nacional empezó a ser liderado por la minería.

Odría terminó su período en 1956, cuando las elecciones le dieron nuevamente el poder a Manuel Prado. En este momento, la larga ola de crecimiento impulsada por las exportaciones alcanzó su nivel más alto. El crecimiento de los volúmenes exportados se aceleró a un notable 21% anual para el último trienio de Prado, 1959-1962. En consecuencia, el PBI creció a 8.8% durante estos tres años finales de su gobierno. Así, la economía exportadora liderada por la oligarquía cerró su ciclo, antes de las transformaciones de los sesenta, creciendo en forma sostenida y con buenas cifras macroeconómicas. Pero, el Perú tenía uno de los ingresos más desiguales de la región y uno de los mercados internos menos desarrollados. Mientras el 1% más rico poseía el 19% del ingreso nacional, el 20% más pobre apenas alcanzaba al 2.5%. Esas desigualdades se traducían en tensiones sociales que cuestionaban el modelo de desarrollo. Al llegar Belaunde al gobierno en 1963, era claro que había llegado la hora de ensayar un modelo más integrador. Aunque, el costo del desarrollismo impulsado por Belaunde fue muy elevado. Aumentó drásticamente el gasto gubernamental en programas sociales y en obras de infraestructura. El resultado fue un significativo incremento de la inversión pública; había sido una de las más bajas de América Latina y pasó a ser una de las más altas. Dado que la Coalición APRA-UNO , que controlaba el Congreso, impidió la elevación de los impuestos, el resultado fue el déficit presupuestal que alcanzó el promedio de 95% anual durante los cinco años de gobierno de Acción Popular.

El gasto público deficitario se encaró aumentando la deuda externa, creciendo de US$ 187 millones en 1962 a US$ 788 millones en 1968. Así, en su primer gobierno, FBT puso las bases del problema contemporáneo de la deuda externa. El gobierno se sumergió en una grave crisis financiera y terminó debido a un golpe de estado dirigido por el General Juan Velasco,. No obstante el golpe contra Belaunde, Velasco confirió continuidad a algunas ideas esenciales. Entre ellas destacaba el nacionalismo económico, la integración nacional y una visión tecnocrática del desarrollo. No hubo una ruptura completa, sino una prolongación del planteamiento en una versión muy radical. Los militares eran conscientes que llegaban muy tarde a la industrialización por substitución de importaciones, modelo que llevaba tres décadas en otros países de Latinoamérica. Por ello efectuaron una versión extrema y autoritaria del modelo, tratando de recuperar el tiempo perdido.

El desarrollismo asumido por los militares completó la transformación de las FFAA. Desde 1930 habían respaldado opciones conservadoras y partidarias del liberalismo económico, pero se habían vuelto partidarias de la intervención del Estado en la economía. Así, las FFAA de los setenta estaban dispuestas a terminar con el régimen político que habían sostenido las cuatro últimas décadas. La opción de los militares se enmarcaba en la llamada tercera vía, alejada del capitalismo y del comunismo, que provenía ideológicamente de la Democracia Cristiana y tenía acogida en sectores de clase media. La estrategia económica diseñada por Velasco consistió en nacionalizar el excedente de capital que era enviado al extranjero por las transnacionales o por la misma oligarquía peruana; a continuación, buscaba colocar ese capital excedente a disposición del Estado y del empresariado medio y pequeño. Así aumentaría considerablemente la reinversión y el Estado sería el agente de un movimiento de capitales hacia el desarrollo nacional. No obstante su estatismo, el gobierno militar estuvo comprometido con una economía mixta, donde el Estado tendría control de las áreas estratégicas, permitiendo el florecimiento de la inversión privada en otros sectores.

Morales Bermúdez dirigió la segunda fase del gobierno militar, luego de derrocar a Velasco en agosto de 1975. Morales orientó su gestión hacia la reducción del poder del Estado sobre la economía y a incrementar el papel del mercado. Durante su mandato hubo numerosas medidas de austeridad y reducción del consumo para afrontar las numerosas obligaciones fiscales, que habían saltado a raíz de la crisis mundial de los setenta. Afortunadamente, al final de su mandato, 1975-1980, la coyuntura internacional se tornó positiva. El ministro de Economía Javier Silva Ruete impulsó un breve ciclo exportador que permitió terminar el docenio militar, no obstante los sobresaltos motivados por un potente ciclo huelguístico.

Durante el gobierno militar se modernizó el impuesto a la renta y adquirió su forma actual. También a esta etapa corresponde la forma moderna del IGV y la modernización del funcionamiento de la aduana. En este sentido, el gobierno militar constituye el inicio de un período cuyas medidas institucionales se prolongan hasta nuestros días. A lo largo de este período, la tributación en el Perú ha sido inferior al promedio latinoamericano. No obstante el elevado nivel de eficiencia de la oficina recaudadora, la tributación no alcanza al 15% del PBI, inferior a la media regional de 18%. Por ello, el tema actual es cómo mejorar el pacto tributario entre la población peruana y el Estado, cómo hacer para que la población reciba una correcta retribución de parte del Estado por los impuestos que paga? Ese pacto tributario es fundamental y buena parte del éxito del país dependerá de cómo afrontemos este dilema. 
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